2026年省级案例集收录了盐城一项不同寻常的城市更新做法：将老城区道路和河道正下方长期处于权属模糊状态的地下空间，单独界定为国有土地并分层出让，用于弥补片区停车位短缺。这一操作方式并非简单的工程改造，而是对土地权属与交易机制的一次制度性创新，获得了省里认可。

在此之前，国内利用地下或桥下空间解决停车问题，主要有三类常见做法：一是高架桥下等地表空间的复合利用，做成停车场、运动场或小型公园，这种方式并未触及地下土地权属；二是把相邻地块的地下连片整合打包开发，适合新城或大体量更新项目；三是先做工程、后补土地手续的曲线路径，先行建设再补办用地出让手续。盐城的做法与这三种都有本质区别——它直接从法律和规划上把此前“没人管”的地下空白区界定出来，成为可依法出让的国有建设用地。

盐城的突破在于厘清权属并允许“分层设权、单独出让”。通过请示上级、集体决策并依托新出台的地方城市更新办法，盐城将道路和河流下方的地下空间纳入规划管控，明确其国有土地性质，能够通过招拍挂方式单独出让，不占用新增地面建设用地指标，也不影响地上容积率。 球友会

两个试点已落地并投入使用。其一，位于港航大厦旁的一段无名小河下方地下空间与大厦同步建设，规划了人防、通道和机械停车位，竣工后新增477个车位，补齐法定配建缺口。其二，夹在两条高架之间的新建商住项目因红线内地下受限缺84个车位，盐城把邻近支路下方空间单独出让并同步建设过街连廊，年底投入使用。项目方核算：补足84个车位的地下空间出让与配套成本约46万元；相比之下，市区其他地面车位改造的单位征地成本高昂，附近一次新增871个地面车位的改造投入估算约1400万元，这也说明老城区地面新增车位的土地成本难以承受。

支撑这一创新的是配套的政策和流程调整。2025年实施的地方城市更新办法明确允许在符合规划的前提下对地下空间单独出让，为操作提供了法律依据；市级部门通过规范程序把道路、河道下方纳入土地管理视野，并在2026年进一步细化审批豁免清单，简化了电动汽车充电等相关设施的许可流程。总体来看，盐城既解决了老城区停车难的问题，又在不改变地上规划指标的前提下，创造性地把历史上权属模糊的地下空间转化为可交易的资产，为类似城市提供了新的制度化路径。